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地方债务:打开前门的同时要记得堵住后门

2020-10-12 11:06   来源: 互联网    浏览次数:3717

2020 年是地方政府债券完全自发偿还五周年。过去五年来,地方债务管理取得了很大进展,但风险仍然不容忽视。


2014 年修改的《预算法》禁止地方政府举债。但现实中,地方政府收支缺口客观存在,预算难以平衡。如果不举债,就无法弥补收支缺口。因此,尽管地方政府债务是非法的,但其规模却是惊人的野蛮增长。当然,这都是规避预算法禁令,巧妙地以多种方式做到这一点。中国于 1998 年首次承认地方举债。当时,全国人大常委会批准增发 1000 亿元国债,并允许其中一部分借给地方政府使用。这实际上是中央代地方发债,融资成本由地方承担。1999 年至 2004 年,沿用了这一制度,后来改变做法,由中央代地方发债举债融资。


2015 年,新修订的 "中华人民共和国预算法" 生效,省级政府有权在法律上发行地方政府债券,地方政府债券显然是地方政府借贷和融资的唯一合法渠道。地方政府债券开始由省、自治区、直辖市和分开上市的城市偿还,从而实现地方政府债务融资机制的重大创新。那么地方政府发行自己的债券有什么意义呢?


首先,它降低了地方债券的融资成本。通过发行地方政府债券,将地方政府借贷融资模式由银行贷款转变为政府债券,实现了平台间接融资向政府直接融资的转变。传统上,以银行贷款为主的地方债务利率较高,平均借款成本约为 10%,地方债务还本付息负担沉重。自 2015 年以来,地方政府债券发行的平均利率约为 3.5%,降至银行利率的 1 /3,地方政府可以节省大量利息成本。


其次,要进行债务置换,防范重大风险。2015 年以前积累的巨额债务,主要是以银行贷款为主的债务,贷款期限较短,利率较高,偿还压力较大。债券自发自还政策后,可以将利率高,到期短的贷款置换为利率较低,到期较长的债券。发行置换债券 36 万亿元,置换了经清理甄别已纳入预算管理的其他形式地方政府存量债务,确保地方偿债资金充足,防止可能出现的偿债资金链断裂



第三,增加了资本市场的活力,丰富了投资的多样性。近五年来,地方政府债券规模迅速扩大,到 2020 年 5 月底,地方政府债券余额占整个债券市场的 23.1%,成为我国债券市场中品种最多的品种。债券品种越来越丰富,期限从 1 到 30 年不等,满足了投资者多样化的投资需求;债券的使用不断扩大;投资群体更加广泛,自由贸易区发行、商业银行柜台发行等成功推出,成为各类投资者青睐的优质投资品种。地方政府债券作为 "银边债券",已全面进入债券市场阶段,地方政府债券市场已成为我国多层次资本市场的重要组成部分。


最后,更加公开的市场化。地方政府积极与评级机构合作进行信用评级,采用公开登记、专家评估和择优投标的方法,公开选择信用评级机构,提高信用评级的可信度,注重终身跟踪评级的披露,扩大信息披露内容,在财政收支年度决算数据完成前,主动披露预算执行情况,增加新的专项债券项目信息披露模板等。


地方政府自行发债,是地方债务管理‘开前门,堵后门’的一个非常重要的举措。按照‘开前门,堵后门’的思路,国家允许地方政府名正言顺地在资本市场发债,地方政府合法合规地在资本市场融资,以满足地方发展的需要。事实上,"开前门" 和 "堵后门" 只有同时起作用,才能奏效。从资本市场发债是地方政府债务融资的唯一形式。之后,地方政府将不得通过融资平台获得金融机构贷款。

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显然,地方债管理在‘开前门’成效显著的同时,‘堵后门’却不尽如人意。走后门违法违规融资形成的地方债风险之所以严重,就在于其名称‘隐性债务’所显示的隐蔽性。因为隐蔽性,无论是中央政府还是专家学者,都无法准确了解全国各地隐性地方债的规模和结构。地方政府隐性债务主要集中在大量地方投融资平台上,宽松的银行信贷和 "影子银行" 等非标融资渠道的资金助长了融资平台债务的激增。存量隐性地方债就像冰山一样,人们看到的只是露出水面的部分,而是隐藏在水下的部分。增量的隐性地方债,它是如何产生的,又是如何持续增长的,也是非常隐蔽和神秘的。除了实际操作者,其他人很难发现,更谈不上监督问责。


今年疫情的爆发,对各地的经济和财政收支都产生了很大的影响。在收支矛盾增加的情况下,地方政府非法借款的冲动会加剧;在财政状况不佳的情况下,地方政府偿还隐性债务的能力有限,偿还风险也会增加。近日,媒体披露,一些贫困地区难以还清债务,有的地方挪用、挤出教育经费,与地方政府的隐性债务问题密切相关。因此,地方政府债券在打开大门取得很大成就的同时,对地方债券的风险,特别是那些通过后门非法借入的地方债券的风险,在任何时候都应给予足够的警惕。




责任编辑:萤莹香草钟
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